رأی شماره 221 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره 221 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره 221 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 7 مورخ 28/10/1383 شورای اسلامی شهر اهواز
تاریخ دادنامه: 26/4/1391       شماره دادنامه: 221      کلاسه پرونده: 89/783
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک صادرات خوزستان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 7 مورخ 28/10/1383 شورای اسلامی شهر اهواز
گردش کار: بانک صادرات استان خوزستان به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 7ـ 28/10/1383 شورای اسلامی شهر اهواز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته مفاداً توضیح داده است که:
      احتراماً، به عرض عالی می رساند شهرداری اهواز بر اساس لایحه شماره 35556/8 خود و مصوبه شماره 7 مورخ 3/11/1383 یکصدو سی و پنجمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی آن شهرستان از سال 1383 تاکنون مبالغ هنگفتی تحت عنوان وضع عوارض کسب و پیشه و مشاغل از این بانک مطالبه و متعاقباً با طرح موضوع در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری درصدد اقناع آن کمیسیون مبنی بر محکومیت این بانک به پرداخت عوارض مورد مطالبه است که تصاویری از لایحه آن شهرداری و مصوبه شورای اسلامی و اخطاریه های دبیر کمیسیون ماده 77 جهت استحضار تقدیم می شود. علی هذا بنا به جهات و مستندات ذیل وضع عوارض تحت عناوین مزبور برای این بانک فاقد وجاهت قانونی و بر خلاف نصّ صریح قانون است زیرا:
      1ـ وحدت ملاک آراء شماره 344 مورخ 21/4/1388 و شماره 2 مورخ 28/6/1389 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مضبوط در پرونده های کلاسه 87/291 و 88/633 که از نظر موضوع و محتوی با موضوع مورد بحث کاملاً مطابقت دارد و بر اساس آراء مذکور مصوبات مشابه صادر شده از شورای اسلامی شهرهای یزد و قائم شهر مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده اند.
      2ـ مفهوم و منطوق مواد یک و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه توسعه اقتصادی و چگونگی برقراری و وصول عوارض موسوم به قانون تجمیع عوارض، مفید اختیار شورای شهر در وضع و برقراری عوارض خارج از مقررات قانونی نسبت به بانکها نیست از طرفی اختیارات مندرج در بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شهرداران مصوب سال 1375 نیز منوط به رعایت سایر شرایط و موازین قانونی است.
      3ـ حسب ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب 13/4/1359 شورای انقلاب اسلامی (فرد صنفی شخص حقیقی یا حقوقی است که به عنوان پیشه ور و صاحب حرفه و مشاغل آزاد فعالیت می نماید) حال آن که بانکها بر اساس اعلامیه قانونی اداره امور بانکها مصوب 7/7/1357 شورای انقلاب اسلامی و سایر مقررات مربوطه اداره می شوند، اطلاق صنف یا صنوف بر بانکها در تعارض با ماهیت فعالیت آنهاست علاوه بر آن حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور محلی تلقی نمی شود.
      4ـ حسب نامه شماره 3530/م مورخ 23/12/1378 وزیر امور اقتصادی و دارایی و نامه شماره 785073/م مورخ 22/6/1378 معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری و نامه شماره 54840 مورخ 8/7/1378 وزیر کشور و ابلاغیه شماره 46377 مورخ 24/3/1373 ریاست جمهوری همگی مشعر بر عدم تسری عوارض کسب و پیشه به بانکها و عوارض مشابه است.
بنا به مراتب مذکور تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه مورد شکایت در قسمتهای مربوط به وضع عوارض سالیانه کسب و پیشه مشاغل برای بانکها را از محضر شریف آن مرجع محترم دارد.  
      متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
      « مصوبه شماره 7 »
      یکصد و سی و پنجمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی شهر اهواز
      لایحه شماره: 35556/8 ـ 28/10/1383
      موضوع: اخذ عوارض کسب و پیشه از بانکها
      در جلسه مورخ 3/11/1383 مطرح و با 7 رأی موافق به شرح ذیل به تصویب رسید.
      متن مصوبه
      لایحه پیشنهادی شهرداری با اصلاحات صورت گرفته در آن به شرح ذیل به تصویب رسید.
      1ـ بانکها، مؤسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه مشمول این مصوبه خواهند بود.
      2ـ مساحت بانک، مؤسسه مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه × پنج برابر قیمت منطقه بندی = عوارض کسبی سالیانه بانک، مؤسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه
      3ـ مضافاً این که اگر بانکی، مؤسسه مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه ای در دو بر خیابان قرار گرفته باشد ملاک محاسبه بر گرانتر خواهد بود.»
      در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره 3461ش ـ 21/10/1390 مفاداً توضیح داده است که:
احتراماً، در خصوص پرونده کلاسه 8909880900065425 به شماره بایگانی 890721 موضوع دعوای بانک صادرات استان خوزستان به طرفیت این شورا دایر بر ابطال مصوبه شماره 7 از یکصد و سی و پنجمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی شهر اهواز عرایض ذیل را معروض می دارد:
      اولاً: شاکی برای اثبات ادعای خود استناد به رأی شماره 344 مورخ 30/4/1388 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری کرده است در حالی که با توجه به مفاد رأی مزبور ملاحظه می فرمایند که رأی مزبور وحدت رویه نبوده و مربوط به شکایت بانک صادرات استان مازندران مبنی بر ابطال مصوبه شورای شهر قائم شهر بوده است و رأی صادر شده فقط در همان مورد واجد اعتبار بوده و لاغیر. همچنان که رأی دیگری از هیأت عمومی به شماره 113ـ 29/2/1387 در خصوص شکایت مؤسسه قرض الحسنه بسیجیان به خواسته ابطال مصوبه شورای شهر مشهد اصدار یافته که ضمن آن استدلال شده است که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر برقراری عوارض کسب و پیشه از بانکهای دولتی و خصوصی و صندوقهای قرض الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری مغایرتی با قانون ندارد که از این حیث رأی اخـیرالذکر دقیقاً مغایر با رأی مورد استناد شاکی است که آن هم در مورد خاص صادر شده است لذا استناد خواهان به رأی شماره 344ـ 30/4/1388 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به منظور اثبات بطلان مصوبه شورای اسلامی شهر اهواز بنا به جهات فوق مؤثر در مقام دعوی نخواهد بود.
      لازم به یادآوری است که آراء وحدت رویه دیوان در خصوص تعارض آراء صادر شده که در همان رأی این مطلب که رأی صادر شده وحدت رویه است قید می شود در حالی که در رأی مورد استناد خواهان چنین قیدی وجود ندارد و اساساً رأی مذکور فقط در خصوص موردی که صادر شده ساری و جاری بوده و لاغیر.
      ثانیاً: به تصریح بند 26 ماده 55 قانون شهرداریها یکی از وظایف شهرداریها پیشنهاد برقراری یا الغاء عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان عوارض اعم از کالاهای وارداتی و غیره و ارسال یک نسخه از تصویب نامه به اطلاع وزارت کشور در اجرای این بند قانونی، شهرداری می بایست تعرفه عوارض پیشنهادی خود را برای اجرا در سال بعد به شورای اسلامی شهر ارائه و شورا نیز در اجرای بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و رعایت تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی مصوب سال 1381 تعرفه پیشنهادی شهرداری را بررسی و تصویب کنند که در مانحن فیه و مورد ترافع رعایت دقیق مقررات مزبور شده است و شاکی در این خصوص اعتراض و ایرادی نیز ارائه نکرده است.
      ثالثاً: بر خلاف استدلال غیر موجه و مبهم شاکی مبنی بر معافیت بانکها از پرداخت عوارض معترضٌ به نظر آن هیأت را به قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1363 که طی آن مقنن کلیه مؤسسات و سازمانها و ادارات دولتی را موظف به پرداخت هر نوع عوارض شهرداریها کرده است جلب می کند که این امر نیز دلالت بر عدم معافیت بانکها از پرداخت هر نوع عوارض شهرداری است. از طرفی عوارض شهرداری که یکی از نیازهای درآمدی شهرداری برای ارائه خدمات عمومی و اساساً عوارض مورد ترافع جزء درآمدهای پایدار شهرداری محسوب می شود، مصارف خدمات عمومی و مربوط به آحاد شهروندان بوده و شهرداری در اجرای وظایف ذاتی و انحصاری خود می بایست از این گونه عوارض پایدار تأمین و پشتیبانی شود که بانکها نیز از این قاعده مستثنی نیستند و با توجه به حجم درآمد و مشاغل آن می بایست نقش بسزایی در رابطه با حمایتهای مالی این مؤسسه عمومی ایفاء کنند و استنکاف آنان از پرداخت عوارض ناچـیز شهرداری  جز تعلیق و توقیف خدمات عمومی و عمران و آبادی شهر چیزی در بر نخواهد داشت.
      رابعاً: در پاسخ به اظهارات شاکی مبنی بر این که بانکها جزء مؤسسات دولتی محسوب و فعالیت آنها مستلزم پروانه اشتغال نیست و یا نیازی به پروانه کار ندارد و در نتیجه از شمولیت مزد صنفی و عوارض کسب و ... خارج است اشعار می دارد:
      ایشان با تمسک به اظهارات فوق درصدد توجیه فعالیت خود برآمده و این در حالی است که فعالیت ایشان نوعاً تجاری و با توجه به سیاستگذاری بانکها در جذب سرمایه بیشتر و مهمتر اعطاء تسهیلات در قبال اخذ بهره بانکی و غیره ... خود دلالت بر فعالیت کسبی ایشان می کند و صرف دولتی بودن و یا پروانه کسب نداشتن نافی فعالیت کسبی بانکها نیست ضمن این که در راستای صحت مدعای این شورا تصریح بند 7 از ماده 2 قانون تجارت است که منجزاً هر قسم عملیات صرافی و بانکی را مشمول صراحت ماده 2 همان قانون و در زمره معاملات تجاری لحاظ کرده است. بدیهی است با توجه به صراحت قانون فوق سایر اقدامات بانکی تحت عنوان معاملات تجاری به لحاظ حقوقی از جمله اعمال تجاری ذاتی محسوب می شود بنابراین از آن جا که قانونگذار در تبیین معاملات تجاری اقدامات بانکی را نیز از جمله معاملات موضوع قانون تجارت نام برده است، لذا اقدامات تجاری مورد بحث مشمول پرداخت عوارض ناشی از کسب است و لاغیر.
      خامساً: نظر به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و... موسوم به قانون تجمیع عوارض که مورد استناد شاکی نیز بوده ملاحظه می فرمایند که در چگونگی برقراری و وصول عوارض «ارائه دهندگان خدمات و...» نیز مشمول عـوارض موضوع قانون یاد شده دانسته که با توجه به خدمات  ارائه شده از سوی شاکی، ایشان نیز از مصادیق بارز قانون معنونه و مشمول پرداخت عوارض مربوطه خواهد بود. ضمن این که استحضار دارند که در خدمات دهی شهرداری به عموم شهروندان و سازمانها و اماکن مستقر در محدوده شهر جای هیچ گونه تردیدی نیست و خدمات ارائه شده از سوی شهرداری نه فقط به اشخاص حقیقی بلکه به اشخاص حقوقی نیز ارائه می شود و از این حیث هر گونه عوارض مربوطه به سایر اماکن قابل تسری به بانکها خواهد بود چرا که با استقرار محل بانک در هر نقطه از محدوده شهر قطعاً از مزایای خدمات شهری بهره مند خواهد شد.
      در خاتمه شایان ذکر است که طبق قانون تجمیع عوارض و همچنین قانون مالیات بر ارزش افزوده خدمات بانکی و اعتباری بانکها از پرداخت مالیات و عوارض معاف هستند لکن موضوع عوارض کسبی ربطی به خدمات بانکی و اعتباری که مربوط به سپرده سپرده گذاران می شود ندارد این عوارض مربوط به کسب و پیشه و تجارت بانکهاست و همانند عوارض ساخـتمانی و عوارض نوسازی است که از سوی بانکها سالهاست پرداخت می شود.
همان گونه که ریاست محترم هیأت عمومی مستحضر هستند هنگامی که محل تجاری بانکها در مسیر طرحهای عمران شهری قرار می گیرد و یا این که توسط مالکان تقاضای تخلیه آنها صورت می پذیرد مدیران بانکها در قبال تخلیه محل ادعای حق کسب و پیشه و تجارت می کند. علی هذا با التفات به مراتب معروضه رد دعوای مطروحه را استدعا دارد.»
      هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هیأت عمومی
      حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/2/1387، مبنی بر این که، شوراهای اسلامی شهر و بخش برای وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام دارند، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عـوارض کشوری و ملـی را ندارند. بـا توجه بـه مراتب مصوبـه شورای اسلامی شهر اهواز در حـدی که ناظر بـر تعیین عوارض کسب و پیشه بـرای بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه که حوزه فعالیت کشوری و غیر محلی دارند، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اهواز و مغایر قانون است و به استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال مصوبه مورد شکایت به جهت مذکور صادر و اعلام می شود.رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری