رأی شماره 146 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علیرضا پیمایش
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیفهای 2 و 3 ذیل بند 2 بخشنامه شماره 22985/6/38ـ17/5/1388 معاون پشتیبانی و توسعه منابع انسانی استانداری خراسان رضوی
گردش کار: به موجب بخشنامه شماره 22985/6/38ـ17/5/1388 معاون پشتیبانی و توسعه منابع انسانی استانداری خراسان رضوی مقرر شده است که:
         «با توجه به بررسیهای به عمل آمده توسط گروه کارشناسان اعزامی، در رابطه با احکام کارگزینی صادره توسط دستگاهها، مشاهده گردیده است که کمک هزینه عایله مندی و اولاد برای برخی از کارمندان زن بر خلاف مقررات مربوط توسط بعضی از دستگاهها برقرار شده است.
         لذا ضمن یادآوری مستندات قانونی پرداخت کمک هزینه مذکور، که در پی می آید تأکید می گردد پرونده پرسنلی کلیه کارمندان زن که برای آنان کمک هزینه عایله مندی و اولاد برقرار شده است مورد بازنگری قرار گیرد و در رابطه با کمک هزینه مطروحه، وفق قانون احکام مغایر اصلاح گردد.
         مستندات قانونی
         1ـ تبصره (1) ماده (9) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب 1370 «مستخدمان زن شاغل و بازنشسته مشمول این قانون که به تنهایی متکفل مخارج فرزندان خود هستند از کمک هزینه عایله مندی و اولاد بهره مند می شوند»
         2ـ بند (4) ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 «کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول و یا از کار افتاده کلی بوده و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عایله مندی (بدون کمک هزینه اولاد) موضوع این بند بهره مند می شوند» ( تاریخ اجرای این بند 1/1/1388 می باشد).
         لذا با توجه به مراتب مذکور:
         1ـ کمک هزینه عایله مندی به کارمند زن که تکفل پدر، مادر، خواهر، برادر یا هر فرد دیگری (غیر از فرزند) را به عهده داشته باشد قابل پرداخت نیست.
         2ـ کمک هزینه مذکور به مادرانی که فقط حضانت فرزند خود را به عهده دارند نیز قابل پرداخت نمی باشد.
         3ـ با توجه به این که مرجع واگذاری تکفل فرزند به مادر وی، دادگاه می باشد لذا کارمـند زن در صـورتی که با رأی دادگاه تـکفل فـرزند یا فرزنـدان خـود را به عهده داشته باشد مشمول دریافت کمک هزینه عائله مندی و اولاد (تا پایان سال 1387) و کمک هزینه عائله مندی (بدون کمک هزینه اولاد از تاریخ 1/1/1388) می گردد.»
         آقای علیرضا پیمایش به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
         با احترام، به استحضار می رساند استانداری خراسان رضوی طی بخشنامه شماره 22985/6/38 ـ17/5/1388 در مقام تفسیر بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 که بیان می دارد « کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده و یا همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی بوده و یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان هستند از مزایای کمک هزینه عائله مندی (بدون کمک هزینه اولاد) موضوع این بند بهره مند می شوند» تاریخ اجرای این بند 1/1/1388 است.
         استانداری خراسان رضوی طی بخشنامه یاد شده که تصویر آن به پیوست تقدیم می شود بیان داشته است کمک هزینه عایله مندی مادرانی که فقط حضانت فرزند خود را به عهده دارند قابل پرداخت نیست و از طرفی چنانچه مادری با رأی دادگاه تکفل فرزند یا فرزندان خود را به عهده داشته باشد از کمک هزینه عائله مندی برخوردار خواهد بود ( این دو قسمت بخشنامه با هم در تعارض است) چرا که ارائه رأی دادگاه را در خصوص تکفل فرزند یا فرزندان از لوازم شمول برقراری هزینه عائله مندی دانسته است. آنچه مشخص است به موجب بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری مشمولان استفاده از کمک هزینه عایله مندی 3 گروه تعریف شده اند.
         1ـ کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول این قانون که دارای همسر نبوده باشند.
         2ـ و یا دارای همسر بوده ولیکن همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی باشد
         3ـ یا خود به تنهایی متکفل مخارج فرزندان باشد
         آنچه مشخص و محرز است چنانچه مستخدمی یکی از شرایط یاد شده را دارا باشد دستگاه اجرایی ـ دولتی می بایست کمک هزینه عایله مندی را به عنوان یکی از مزایای تعلق گرفته در احکام کارگزینی درج و نسبت به برقراری آن اقدام کند چرا که قانونگذار جمع موارد را مدنظر نداشته و به همین منظور از کلمه «و یا» استفاده کرده است.
         استانداری خراسان رضوی به شرح بخشنامه مورد اعتراض اقدام به تفسیر بند 4 ماده 68 قانون مارالذکر کرده است در صورتی که همان طوری که مقامات استحضار دارند به موجب اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است چرا که قانونگذار بیش از هر مقام دیگری به مقصودی که از وضع قانون داشته آگاه است. به موجب قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسـلامی است نه مرجع دیگر. دیوان محاسبات استان در مقام اجرای بخشنامه مورد اعتراض و تفسیر دیگری از آن تنها شرط تعلق هزینه عایله مندی را صدور حکم کفالت دانسته است. علی ای حال نظر به این که بخشنامه مورد اعتراض در مقام تفسیر اشتباه بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری صادر شده است و حقوق حقه بسیاری از مشمولان کمک هزینه عایله مندی را تضییع کرده است و تفسیر قانون خارج از حیطه وظایف قانونی استانداری خراسان رضوی است طرح و ابطال بخشنامه صدرالذکر را خواستار است.
         شاکی متعاقباً به موجب لایحه ای ابطال ردیفهای 2 و 3 ذیل بند 2 بخشنامه مورد اعتراض را خواستار شده است.
         در پاسخ به شکایت شاکی، مدیرکل دفتر منابع انسانی و تحول اداری استانداری خراسان رضوی به موجب لایحه شماره 24420/61/38ـ17/6/1389 توضیح داده است که:
         «در اجرای رونوشت بخشنامه شماره 14593/200 ـ21/2/1388 معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، مبنی بر نظارت بر اجرای مصوبه و دستورالعملهای مربوط به آیین نامه اجرایی فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری توسط استانداری، این استانداری به منظور هدایت و نظارت بر چگونگی اجرای مصوبه مذکور توسط دستگاههای اجرایی استان، اقدام به اعزام گروه کارشناسی به دستگاهها نمود تا با پاسخگویی به سؤالات و رفع ابهامات دستگاهها در محل، صدور احکام کارگزینی کارکنان در اجرای قانون مذکور با صحت و سرعت بیشتری میسر گردد:
         در بررسی احکام کارگزینی دستگاههایی که در مرحله اول مورد نظارت قرار گرفت و همچنین سؤالات متعدد دستگاهها در خصوص چگونگی برقراری کمک هزینه عایله مندی و اولاد موضوع ماده (9) قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و بند (4) ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری به خصوص در خصوص کارکنان زن ملاحظه شد که عمده ایراد و اشـکال و سؤال دستگاهها در خصوص موضوع مذکور است لذا این استانداری به منظور ارشاد دستگاهها اقدام به صدور نامه شماره 22985/6/38ـ 17/5/1388 کرده و مستندات قانونی مربوط را عیناً اعلام کرده است. همان گونه که در بندهای 1 و 2 و 3 ماده (2) نامه 17/5/1388 ملاحظه می گردد موارد مطرح شده در بندهای مذکور مستفاد از استنادات قانونی مورد اشاره می باشد (به تنهایی متکفل مخارج فرزندان خود هستند.)
         بنابراین بند (1) تکفل پدر، مادر، خواهر و بردار یا هر فرد دیگری (غیر از فرزند) موجب برقراری کمک هزینه عایله مندی نمی شود.
         ـ بند (2) قانونگذار به تکفل فرزند تصریح کرده است نه حضانت فرزند، کما این که مادرانی وجود دارند که حضانت فرزند خود را به عهده دارند لکن متکفل مخارج وی نمی باشند.
         ـ بند (3) بر اساس اظهارنظرهای دفتر حقوقی سازمان امور اداری و استخدامی کشور (سابق) احراز تکفل فرزند توسط مادر، با رأی دادگاه میسر می باشد که بر همان اساس این بند تنظیم و ابلاغ گردیده لکن با استعلام اخیری که توسط این استانداری از دفتر حقوقی معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور بعمل آمد دفتر مذکور طی نامه شماره 85147/1604ـ17/9/1388 احراز تکفل فرزند را به عهده استانداری (دستگاه متبوع) محول کرده است که این اظهار نظر توسط استانداری به کلیه دستگاههای اجرایی استان ارسال گردیده است. همچنین در پایان بند (7) نامه شماره 15660/61/38 ـ 23/4/1389 مجدداً نحوه احراز تکفل فرزند یادآوری گردیده است.
         لذا با توجه به مراتب مذکور و این که این استانداری با صدور نامه شماره 22985/6/38 مورخ 17/5/1388 در مقام تفسیر قانون نبوده است و متن نامه نیز بیانگر تفسیر نمی باشد تقاضای رد شکایت را استدعا دارد.»
         هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند.
رأی هیأت عمومی
         الف ـ با توجه به این که مطابق احکام مقرر در باب دوم و سوم از کتاب هشتم قانون مدنی، حضانت و نگهداری از فرزند با مقوله انفاق که از وظایف ولی قهری است، تفاوت دارد و حضانت از طفل دلالتی بر این که الزاماً مخارج طفل بر عهده مادر باشد، ندارد. بنابراین بند 2 بخشنامه مورد اعتراض که پرداخت کمک هزینه عایله مندی را به مادرانی که فقط حق حضانت فرزند را عهده دارند، قابل پرداخت ندانسته است، با قانون مغایرتی ندارد و قابل ابطال نیست.
         ب: مطابق بند 4 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری برای این که کارمندان زن شاغل و بازنشسته و وظیفه بگیر مشمول قانون که دارای همسر نباشند و یا همسر آنان معلول و یا ازکارافتاده کلی باشند بتوانند از مزایای کمک هزینه عایله مندی برخوردار شوند باید تکفل مخارج فرزندان خود را بر عهده داشته باشند و شرط دیگری برای این امر پیش بینی نشده است بنابراین بند 3 بخشنامه مورد اعتراض در قسمت احراز تکفل فرزند توسط مادر با حکم دادگاه، مغایر حکم مقنن به شرح مذکور است و به استناد بنـد یک مـاده 19 و ماده 42 قانون دیـوان عدالـت اداری رأی به ابطال آن صادر و اعلام می شود.رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری