رأی شماره های 833 ـ 821 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره های 833 ـ 821 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال آیین نامه شماره 47085 ـ 21/6/1388 (آیین نامه معاینات سلامت شغلی) وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
تاریخ دادنامه: 9/11/1390 شماره دادنامه: 821 الی 833
کلاسه پرونده: 90/520، 751، 757، 758، 780، 806، 810، 811، 835، 841، 844، 862
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1ـ شرکت ایمن پایش شرق با وکالت آقای علیرضا شهیدی رضوی و خانم سورنـا زمانیان 2ـ شرکت طب کار ایمن کار حکیـم 3ـ شرکت مهندسین مشـاور بهکار 4ـ شرکت طب کار ایمن محیط 5 ـ شرکت آوان بهداشت گستر شعبه بهبهان 6 ـ شرکت سلامت گستران طب کار 7ـ شرکت آریـا پژوهان غرب 8 ـ شرکت بهکار محیط همـدان 9ـ شرکت آریا پژوه گستران 10ـ شرکت بهساز صنعت طب 11ـ شرکت تعاونی آذر سلامت حکیم 12ـ شرکت کارا طب فن .
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین نامه شماره 47085ـ 21/6/1388 (آیین نامه معاینات سلامت شغلی) وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: شکات به موجب دادخواست های جداگانه، ابطال آیین نامه شماره 47085ـ 21/6/1388 (آیین نامه معاینات سلامت شغلی) وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده اند که:
«1ـ این شرکت به موجب اساسنامه و بر اساس آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار در زمینه طب کار فعالیت داشته است.
2ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در آیین نامه اخیرالتصویب شماره 47085ـ 21/6/1388 با تغییر دادن شرایط مؤسسان و شرکت های فعال در زمینه طب کار به نحوی مقرر کرده که شرکت موکل و سایر شرکت های مشابه که طبق شرایط مقرر در ماده 1 آیین نامه سابق تشکیل شده و فعالیت می کردند از فعالیت در زمینـه طب کار و رشتـه تخصصی ـ شغلی خود منع شده اند. در حالی که فعالیت ها و تجارت و حقوق مکتسبه قانونی شرکت های فعال در این زمینه را نادیده انگاشته و موجبات رکود کاری و توقف عملیات و فعالیت های آن شده است.
3 ـ همان گونه که استحضار دارید اثر قانون نسبت به آتیه می باشد و دستورالعمل های آیین نامه و شیوه نامه های صادر شده از ناحیه وزارتخانه ها و سازمان های دولتی ناظر به آینده است و نمی توان حقوق مکتسبه افراد را که به موجب مقررات سابق وضع شده و در حال اجرا است را از آنان سلب نماید و شرکت های فعال را در وضعیت انحلال و قطع معیشت و درآمد قانونی مشروع قرار دهد.
4 ـ با توجه به فعالیت شرکت های فعال در زمینه طب کار، تبصره 2 ذیل بند ب ماده 9 آیین نامه اخیرالتصویب و ماده 6 آن در مغایرت است چرا که در آیین نامه پزشکان عمومی مکلف به گذراندن دوره 2 ساله ..... می باشند در حالی که این شرکت ها سابقه فعالیت داشته و هر ساله هم عملکرد آن توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مورد پایش و بررسی قرار می گرفته است که تمدید چند باره مجوز فعالیت شرکت ها مؤید تجربه و عملکرد مثبت شرکت و متخصصان شاغل در آن است.
5ـ مدارک صادر شده از ناحیه وزارت بهداشت جهت حایزین شرایط موضوع ماده 1 آیین نامه سابق که منجر به صدور گواهی مسؤولیتی فنی شده نمی تواند به موجب آیین نامه جدید باطل شود بلکه برای آیندگان هر کس که بخواهد در زمینه طب کار فعالیت نماید شرایط صدور گواهی مسؤولیت فنی باید مطابق آیین نامه جدید باشد نه مسؤولین فنی گذشته که دارای امتیاز و شرایط مربوطه هستند. اقدام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در آیین نامه جدید مثل آن است که افرادی که طبق مقررات جاریه موفق به اخذ گواهینامه رانندگی می شوند، پس از سال ها که مقررات تغییر یابد اقدام شود گواهینامه های آنان که طبق مقررات زمان خود صادر شده باطل و فاقد اعتبار است.
6ـ در صدر آیین نامه به اختیارات حاصل از ماده 54 قانونی تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اشاره شده در حالی که ماده مرقوم که مصوب سال 1380 است مربوط به وزارت راه و ترابری سابق (راه و شهرسازی فعلی) و ماده 54 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم مصوب سال 1384 مربوط به درآمدهای ناشی از فروش نشریات، کتب، نرم افزار و غیره است.
علی هذا با عنایت به مدافعات معروضه تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی و دیوان عدالت اداری در اجرای بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری و ابطال آن بخش از آیین نامه اخیرالتصویب وزارت بهداشت، درمان و آمـوزش پزشکی بـه شمـاره 47085 ـ 21/6/1388 موسوم بـه آیین نامه معاینات سلامت شغلی کـه تسری بـه گذشته داشته و موجب تضییع حقوق قانونی و مکتسبه شرکت موکل از طریق لغو آیین نامه سابق گردیده از محضر عالی مورد استدعاست.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری از سوی اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکیان ارسال شده بود به موجب لوایحی توضیح داده اند که:
«در باب مغایرت آیین نامه با مواد قانونی می باید اذعان داشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی این آیین نامه را مستنداً به ماده 92 قانون کار، ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده 54 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند 2 از ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اصلاحی سال 1375 به تصویب رسانده که آیین نامه اخیرالتصویب به شرح ذیل مغایر با هر سه قانون استنادی است بدین شرح که:
اولاً: ماده 92 قانون کار با استناد به ماده 85 همان قانون که وزارت بهداشت را جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای و تأمین بهداشت کار و کارگر و محیط کار موظف به بررسی و تدوین دستورالعمل ها کرده است، درخصوص تشکیل پرونده پزشکی برای تمامی شاغلانی می باشد که به اقتضای نوع کار در معرض بیماریهای ناشی از کار قرار دارند و در همین زمینه انجام معاینات پزشکی سالیانه و انجام آزمایش های لازم است.
لذا اقدام وزارت بهداشت در تصویب آیین نامه مصوب 1388 با توجه به متن مواد آن بیانگر اقدامات بهداشتی در جهت جلوگیری از شیوع بیماری های ناشی از کار و تشکیل پرونده مربوطه نمی باشد. ماده 85 قانون کار هم به وزارت مذکور تکلیف کرده است که جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای اقدام نماید.
در حالی که در هیچ کجای آیین نامه جز تعطیل کردن فعالیت شرکت موکل و ده ها شرکت مشابه دیگر که بر اساس آیین نامه سال 1379 مجوز تأسیس و فعالیت اخذ کرده اند، در جهت جلوگیری از بروز بیماری های حرفه ای مقررات و دستوراتی را وضع نکرده است. به عبارت دیگر وظیفه وزارتخانه فوق تدوین راه هایی برای پیشگیری از بروز چنین بیماری ها و در صورت بروز آن، نحوه برخورد و درمان است نه منع کردن شرکت های با سابقه و مجرب حرفه ای در این زمینه.
ثانیاً: مغایرت دیگر آیین نامه مصوب 1388 با ماده 54 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و ماده آیین نامه اجرایی آن می باشد چرا که ماده 54 قانون فوق مربوط به پرسنل وزارت سابق راه و ترابری و آیین نامه اجرایی ماده مرقوم هم مربوط است به وظایف بانک های عامل که اصولاً ارتباطی با بحث مراکز کار و بهداشت کارگر و کارگاه و غیره ندارد.
ماده 54 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم... مصوب 1384 هم مربوطه به حق نشر و فروش نشریات و کتب است.
ثالثاً: بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اصلاحی سال 1375 مربوط است به تبیین وظیفه وزارت بهداشت در باب: (تأمین بهداشت عمومی و ارتقای سطح آن از طریق اجرای برنامه های بهداشتی مخصوصاً در زمینه... بهداشت کار و شاغلان با تأکید بر اولویت مراقبت های بهداشتی اولیه...) آیا واقعاً آیین نامه مصوب سال 1388 که مستند به ماده مرقوم از قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت تصویب شده با آن همخوانی دارد؟
ارتقای سطح بهداشت عمومی از طریق اجرای برنامه های بهداشتی چه ارتباط منطقی و قانونی با حذف مؤسسات طب کار دارد؟ وزارت بهداشت به طور جدی با تخطی از وظایف خود و ایجاد منع قانونی برای فعالیت های قانونی موکل که در سال های 1388 و 1379 از همان وزارتخانه مجوز فعالیت اخذ کرده و مسؤولیت فنی متخصصان آن هم به تأیید همان وزارتخانه رسیده، موجبات عدول از وظایف قانونی خود را فراهم آورده است و آیین نامه اخیرالتصویب (1388) با قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات وزارت بهداشت در تعارض است.
رابعاً: ماده 6 آیین نامه معاینات سلامت شغلی با قانون طبابت مصوب خرداد 1290 و قانون اصـلاح خدمت خارج از مـرکز پزشکان مصـوب 4/3/1360 در مغایرتی آشکار به سر می برد چرا که نمی توان پزشکان عمومی را که صلاحیت سراسری و ملی طبابت در خاک ایران را دارند با وضع آیین نامه از انجام خدمات پزشکی منع کرد.
با توجه به مراتب درخواست ابطال مواد 9 و 8 و 6 از آیین نامه معاینات سلامت شغلی و قسمت آخر ماده 19 همان آیین نامه مصوب 1388 که آیین نامه سابق را نسبت به اجازه فعالیت مؤسسات و شرکت های طب کار لغو کرده است را با توجه به مغایرت آن با مواد قانونی فوق الذکر در بند 2 لایحه از طریق طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وفق مواد 42 و 19 قانون دیوان دارد.»
علاوه بر اینها وکلای شرکت ایمن شرق پایش به موجب لایحه ای که به شماره 5800831 ـ 2/8/1390 ثبت شده اعلام کرده اند که:
«عطف به پرونده کلاسه 9009980900042991 (شماره بایگانی 900488) تکمیلاً در مقام دفاع به استحضار عالی می رساند:
با التفات به رأی وحدت رویه شماره 306ـ 17/5/1390 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 106 قانون کار تصویب هرگونه آیین نامه در راستای مقررات حفاظت و بهداشت کار بدون اخذ نظریه تأییدی وزارت کار و امور اجتماعی باطل و بلا اثر است. لذا با توجه به رأی مارالذکر خاصه صراحت ماده 106 قانون کار با التفات به لایحه رفع نقص وارده به شماره 5800705 ـ 5/7/1390 تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را دارد.»
متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده 6 ـ پزشکان عمومی با گذراندن بازآموزی مدون طب کار و اخذ 25 امتیاز مربوط حداکثر طی 2 سال قبل بعلاوه آموزش سالیانه غیر مدون «معاینات شغلی» ابلاغی از سوی مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت، همراه با داشتن 2 سال سابقه کار مرتبط با خدمات سلامت شغلی مورد تأیید معاونت بهداشتی ـ سلامت دانشگاه ـ دانشکده مربوطه با رعایت مفاد این آیین نامه و پس از ثبت نام و اخذ مجوز قانونی مجازند به انجام معاینات سلامت شغلی بپردازند. تمدید مجوز فعالیت پزشکان عمومی مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی منوط به ارائه گواهی آموزش سالیانه غیر مدون معاینات و بازآموزی مدون طب کار دو سالانه می باشد.
ماده 8 ـ معاینات سلامت شغلی توسط متخصصین طب کار به هر کدام از حالت های زیر می تواند انجام گیرد:
الف) کلینیک طب کار که با مسؤولیت فنی متخصص طب کار وفق آیین «تأسیس کلینیک های طب کار» تأسیس گردیده اند.
تبصره 1ـ این کلینیک ها در صورتی که مجوز فعالیت در یکی از دانشگاه های مراکز استان را داشته باشند، شرایط رعایت مفاد این آیین نامه مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی برای واحدهای کاری در سطح استان می باشند.
تبصره 2ـ کلیه کلینیک های طب کار که مجوز فعالیت در یکی از دانشگاه های مرکز استان را دارند، مجازند پس از اعلام کتبی سالانه به معاونت بهداشتی ـ سلامت سایر دانشگاه ها ـ دانشکده های همان استان به کلیه واحدهای کاری بیش از 49 نفر شاغل در سطح تمام استان خدمات موضوع این آیین نامه را ارائه دهند.
ب) متخصصین طب کار دارای مطب پس از اعلام کتبی و ثبت نام در معاونت بهداشتی دانشگاه مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی در حوزه پروانه مطب خود، با رعایت مفاد این آیین نامه می باشند.
ج) متخصصین طب کار دارای پروانه مطب بدون تأسیس کلینیک طب کار یا مطب، که به عنوان پزشک شاغل در واحدهای کاری حوزه پروانه مطب خود به صورت استخدامی/ قرارداد پیمانی وفق ماده3 و رعایت مفاد این آیین نامه و با اطلاع معاونت بهداشتی دانشگاه به معاینات سلامت شغلی می پردازند.
تبصره 1ـ متخصصین موضوع بند (ج) مجازند در صورت عدم تأسیس کلینیک طب کار یا مطب سالیانه حداکثر در 5 واحد کاری واقع در حوزه پروانه مطب خود به انجام معاینات سلامت شغلی بپردازند.
تبصره 2ـ عقد قرارداد انجام آزمایش های مورد نیاز در معاینات سلامت شغلی با متخصصین طب کار موضوع ماده 8 فقط توسط کلینیک های طب کار ممکن بوده و درصورت انجام معاینات در سایر اشکال شیوه ارائه خدمت، می بایست این آزمایش ها ازطریق کلینیک های طب کار یا مستقیماً توسط آزمایشگاه های همکار معاینات سلامت شغلی دارای مجوز از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انجام گیرد.
ماده 9ـ معاینات سلامت شغلی توسط پزشکان عمومی واجد شرایط ماده 6 این آیین نامه با تأکید بر انجام معاینات در کارگاه های کوچک به هر کدام از حالت های زیر می تواند انجام گیرد:
الف ـ پزشکان عمومی دارای مطب فعال که به انجام معاینات سلامت شغلی در حوزه پروانه مطب خود، با رعایت مفاد این آیین نامه می پردازند.
ب ـ پزشکان عمومی به عنوان شاغل در واحدهای کاری به صورت استخدام/ قرارداد پیمانی که در حوزه پروانه مطب خود وفق ماده 3 و رعایت مفاد این آیین نامه، به معاینات سلامت شغلی می پردازند.
تبصره 1ـ پزشکان موضوع بند ب ماده 9 مجازند سالیانه حداکثر در 2 واحد کاری واقع در حوزه پروانه مطب خود به انجام معاینات سلامت شغلی بپردازند.
تبصره 2ـ پزشکان موضوع ماده 9 مجاز به عقد قرارداد انجام خدمات پاراکلینیک مورد نیاز در معاینات سلامت شغلی نبوده و این خدمات می بایست مستقیماً از افراد صلاحیتدار، کلینیک های طب کار یا سایر مراکز صلاحیتدار دارای مجوز از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اخذ گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در امور حقوقی به موجب لایحه شماره 2261/107ـ 12/11/1390 توضیح داده است که:
«ادعای شاکیان به جهات زیر وارد نمی باشد:
الف) عمومات قوانین
1ـ وزارت بهداشت، در راستای انجام وظایف قانونی خود، مبنی بر تأمین بهداشت عمومی و ارتقای سطح آن، از اختیار تصویب آیین نامه و اصلاح آن برخوردار است که اگر غیر این بود، استانداردهای بهداشتی و ضوابط حاکم بر فعالیت پزشکان و مؤسسات پزشکی از بدو تأسیس وزارت بهداری تاکنون ارتقاء نمی یافت. علاوه بر این آیین نامه مـورد استناد شاکی، یعنی «آیین نامه نحوه ارائـه خدمات تـوسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار» نیز کـه بـا لغو آیین نامه های قبلی تصویب شده است (ماده 17) نمی توانست معتبر و قابل استناد توسط شاکی باشد. بنابراین تردید در اختیارات وزارت بهداشت، در تدوین آیین نامه های مربوطه بلاوجه است.
2ـ رابطه میان وزارت بهداشت، به عنوان بخشی از دولت، با دارندگان مجوز فعالیت های پزشکی از نوع ارتباطات حقوق عمومی بوده و قابل قیاس با روابط قراردادی نیست که برای طرفین حق مکتسب نسبت به مفاد قرارداد ایجاد کرده است و آنها را از هر گونه دخل و تصرف در مفاد قرارداد منع کند. به عبارت دیگر، صدور مجوز بر مبنای شرایط مقرر در آیین نامه حاکم، هر چند حق تشکیل و تداوم فعالیت برای دارنده مجوز را ایجاد می کند اما تداوم این حق، مشروط به رعایت ضوابط و شرایط مقرر در حین صدور مجوز و الزامات مقرر در قوانین یا اصلاحیه های بعدی قانون است. چنان که مستخدمان دولت نیز تابع مقررات استخدامی در زمان استخدام، همچنین اصلاحات و ضوابط مقرر در قوانینی می باشند که بعد از استخدام آنها به تصویب رسیده است. مثلاً مستخدمی که در سال 1370 استخدام شده است نمی تواند خود را از مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1382 نداند.
در بیان همین نکته بدیهی است که ماده 8 آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار مصوب 1376، مقرر می دارد: «کلیه شرکت های ارائه کننده خدمات سلامت کار موظف هستند فعالیت خود را بر اساس دستورالعمل های مـدون کـه مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و ابلاغ می نماید، ارائه نماید.»
چنان که ملاحظه می شود ماده فوق، شرکت های ارائه دهنده خدمات را ملزم به رعایت مصوباتی دانسته است که مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت در آینده نیز ابلاغ می نماید. بنا به مراتب مذکور، اشکال در اختیار وزارت بهداشت نسبت به اصلاح مقررات موجود نیز بلاوجه است.
3ـ تردیدی در این قاعده که قوانین و مقررات، به جز در موارد منصوص، عطف به ماسبق نمی گردند وجود ندارد. این قاعده در خصوص مقررات وزارت بهداشت نیز صادق است، لذا وزارت بهداشت نمی تواند شرکتی را، به جهت عدم رعایت مقررات مربوط به نحوه تأسیس و ارائه خدمت، مذکور در قانونی که پس از صدور مجوز تصویب شده است، باطل اعلام کرده است و مانع فعالیت آن شود. چنان که درخصوص مورد نیز این امر محقق نشده است. اما این امر منافاتی با قاعده «اثر فوری قانون» ندارد. حسب این قاعده مقررات به محض تصویب نسبت به موضوعات تحت شمول خود لازم الاجرا می باشند. حتی اگر این موضوعات قبل از تصویب قانون به وجود آمده باشند. بنابراین، این امر که وزارت بهداشت شرکت ها و مؤسسات بهداشتی از جمله شرکت های ارائه دهنده خدمات طب کار را ملزم به رعایت مصوبات جدید و تطبیق وضع خود با این مصوبات نماید، به معنای عطف به ماسبق شدن مقررات نبوده، بلکه لازمه اثر فوری آن است.
ب) مقررات راجع به طب کار
مقررات راجع به طب کار مشتمل بر موارد زیر می باشند:
1ـ آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار، مصوب 1376
این آیین نامه که شرایط تأسیس و نحوه ارائه خدمات شرکت مذکور را تعریف می کند، در ماده (1) به دارندگان حداقل مدرک دکتری پزشکی و دارندگان حداقل لیسانس بهـداشت حرفه ای اجازه تأسیس شرکت های ارائه دهنده خدمات سلامت کار را داده و در بنـد 1 و 3 ماده (1) لازم می دانـد که مسؤول فنی واجد یکی از شرایط زیر باشد:
الف) متخصص طب کار، دارای مدرک دکتری طب کار با 2 سال سابقه کار مرتبط
ب) پزشک عمومی که دوره بازآموزی را طی کرده و 2 سال سابقه کار مرتبط داشته است
تبصره بند 2 این ماده به شرکت اجازه می دهد که برای انجام معاینات سلامت شغلی از پزشک عمومی دارای 2 سال سابقه کار مرتبط که دوره باز آموزی را در طی دو سال اخیر دیده باشد، استفاده کند.
2ـ آیین نامه تأسیس کلینیک های طب کار، مصوب 8/5/1388
این آیین نامه شرایطی را برای تأسیس مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار تعریف می کند که متفاوت از شرایط مقرر در آیین نامه پیشین (1376) می باشد. ماده 6 این آیین نامه به اشخاص حقیقی دارای مدرک تخصصی طب کار اجازه تأسیس کلینیک طب کار داده و مقرر می دارد، درصورتی که متقاضی شخص حقوقی باشد باید یکی از مؤسسان آن دارای مدرک تخصصی طب کار بوده یا فرد واجد شرایط را معرفی نمایند. آیین نامه مذکور مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار را از فعالیت منع نمی کند تا شبهه عطف بماسبق شدن مطرح باشد، بلکه از شرکت های موجود می خواهد تا وضعیت خود را با شرایط جدید انطباق دهند یعنی فردی دارای مدرک تخصصی طب کار را، به عنوان مؤسس، معرفی نمایند.
بنا بر ماده 35 این آیین نامه: « کلیه مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار موجود به هر عنوان (مؤسسه، شرکت، مرکز، طب صنعتی، درمانگاه، واحد و...) مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال پس از تصویب و ابلاغ این آیین نامه، با هماهنگی دانشگاه ها وضعیت خود را با شرایط و ضوابط مندرج در این آیین نامه تطبیق بدهند».
3ـ آیین نامه معاینات سلامت شغلی، مصوب 8/5/1388
این آیین نامه که در حال حاضر ابطال آن مورد درخواست شاکی است، مکمل آیین نامه پیشین بوده و صرفاً ناظر به نحوه انجام معاینات سلامت شغلی است. آیین نامه مذکور، اصولاً در موضوع نحوه تأسیس شرکت یا کلینیک وارد نشده است.
ـ ماده 6 و 5 این آیین نامه افراد مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی را تعریف می کند که عبارتند از:
الف) متخصص طب کار، دارای دانشنامه یا گواهینامه رسمی تخصصی تأیید شده
ب) پزشک عمومی که دوره بازآموزی را طی کرده، 2 سال سابقه کار مرتبط داشته
چنان که ملاحظه می شود شرایط فوق همان شرایط مقرر در آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار، مصوب 1376 می باشد. با این تفاوت که شرط 2 سال سابقه کار مرتبط برای متخصصان طب کار حذف شده و در بند (ب) « ارائه گواهی آموزش سالیانه غیر مدون معاینات ابلاغی از سوی مرکز سلامت محیط و کار» اضافه شده است که مورد اخیر نیز نکته ویژه ای نداشته و حسب ماده 8 آیین نامه نحوه ارائه خدمات 1376 نیز، شرکت ها ملزم به رعایت دستورالعمل های مدون مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت می باشند.
ـ ماده 7 تأکیدی بر ماده 6 و 5 مذکور می باشد.
ـ ماده 9 و 8 که باید آنها را مکمل یکدیگر دانست قالب های ارائه خدمت معاینات سلامت شغلی را تعریف می کنند که عبارتند از:
الف) کلینیک طب کار (که شرکت های تأسیس شده بر مبنای آیین نامه 1376 درصورت تطبیق شرایط با آیین نامه تأسیس کلینیک طب کار مصوب 1388 در این چارچوب قرار می گیرند)
ب) متخصصین طب کار دارای مطب
ج) متخصصین طب کار دارای پروانه مطب
د) پزشکان عمومی
ـ تبصره 2 ماده 9 این آیین نامه پزشکان موضوع ماده 9 را از عقد قرارداد انجام خدمات پاراکلینیک منع کرده است و این امر را به افراد صلاحیت دار، کلینیک های طب کار یا سایر مراکز صلاحیت دار دارای مجوز اختصاص می دهد.
نظر به مراتب مذکور، معلوم نیست که چرا شاکیان مواد 9، 8 و 6 و تبصره 2 ماده 9 را نافی حقوق مکتسب خود دانسته است. اولاً: ماده 6 تکرار مقررات مذکور در ماده (1) آیین نامه سال 1376 است، ثانیاً: ماده 9 ناظر به پزشکانی است که به طور منفرد به ارائه خدمات سلامت شغلی می پردازند و ارتباطی به شرکت شاکی که با رعایت شرایط، در چارچوب کلینیک های طب کار قرار می گیرد، ندارد. ماده 8 نه تنها شرکت های تشکیل شده تا زمان وضع آیین نامه اخیر را از ادامه فعالیت باز نداشته بلکه بر امکان فعالیت «کلینیک های طب کار» که شکل اصلاح شده شرکت های موجود است، تصریح می کند.
تبصره 2 ماده 9 نیز نه تنها کلینیک ها (شرکت های سابق) را ارائه خدمات پاراکلینیک منع نکرده است بلکه این حق را به آنها اعطا می کند.
4ـ آیین نامه تأسیس مرکز تخصصی طب کار که در تاریخ 16/6/1389 به دانشگاه ها ابلاغ شده است.
این آیین نامه اصلاحیه آیین نامه تأسیس مرکز تخصصی طب کار است و ماده 34 آن، برای بار دوم، به مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار مدت یک ساله جهت تطبیق وضعیت خود با شرایط آیین نامه جدید اعطا می کند.
ج) مستندات آیین نامه معاینات شغلی
این ادعای شاکیان که آیین نامه موضوع دعوا به جهت مغایرت با مستندات مذکور در مقدمه آن، ماده 92 قانون کار، بند 2 ماده (1) قانون تشکیلات و اهداف وزارت بهداشت و ماده (1) آیین نامه اجرایی ماده 54 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، باطل می باشد، بی اساس است.
1ـ چنان که در قسمت «عمومات قوانین» بیان گردید ارتقای سطح بهداشت عمومی و بهداشت کار، به حکم بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، در زمره وظایف این وزارت است که تدوین مقررات و آیین نامه های مربوطه ابراز تحقق و اجرای این وظایف است. بنابراین بدون ذکر مستند قانونی در مقدمه آیین نامه نیز اختیار وزارت بهداشت در تدوین مقررات حاکم از جمله مقررات راجع به معاینات سلامت شغلی به قوت خود باقی است. به عبارت دیگر، آنچه در مقدمه آیین نامه به عنوان مستند قانونی ذکر می شود ضروری نبوده و ثانیاً، بر فرض حدوث اشتباه (ذکر قانونی در مقدمه که با آیین نامه بی ارتباط است) نیز خللی در اعتبار متن مربوطه ایجاد نمی کند.
2ـ حسب ادعا آیین نامه موضوع اختلاف، به جهت حذف مؤسسات طب کار، مغایر با قانون تشکیلات، وظایف و اهداف وزارت متبوع است. چنان که در قسمت پیشین بیان گردید، این آیین نامه نه منطوقاً و نه مفهوماً هیچ گونه دلالتی بر حذف مؤسسات مذکور ندارد و استنباط شاکیان ناشی از درک اشتباه از قانون است، الزام شاکیان، به تطبیق وضعیت خود با آیین نامه تأسیس مرکز تخصصی طب کار، ناشی از آیین نامه مذکور بوده که وضع آن در حدود اختیارات وزارت متبوع است و اصولاً شاکیان متعرض این آیین نامه نشده است.
3ـ ماده 92 قانون کار تشکیل پرونده پزشکی و معاینه سالیانه توسط مراکز بهداشتی ـ درمانی را لازم دانسته است.
آیین نامه معاینات سلامت شغلی نیز نحوه انجام این معاینات را بیان می کند معلوم نیست ادعای بی ربط بودن این آیین نامه با ماده 92 قانون کار بر چه اساسی استوار است؟
4ـ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و آیین نامه های آن ناظر به نحوه اخذ هزینه توسط نهادهای دولتی است که در خصوص مورد ماده 24 (و نه 54) قانون تنظیم و ماده 1 مصوبه مربوطه، حاکم بر موضوع است.
نظر به مراتب مذکور، با توجه به آن که اولاً: ابطال آیین نامه، صرفاً درصورت مغایرت با قوانین و مقررات بالاتر امکان پذیر بوده و معارضه با منافع شخصی شاکیان سبب موجهی برای ابطال آیین نامه نیست. ثانیاً: آیین نامه معاینات سلامت شغلی مصوب 1388، اصولاً در موضوع نحوه تأسیس شرکت های ارائه دهنده خدمات بهداشت کار وارد نشده و صرفاً افراد مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی را تعریف می کند که همان شرایط مقرر در آیین نامه 1376 است، ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت ضوابط مقرر در آیین نامه فوق با حقوق مکتسب وی و ممانعت از انجام فعالیت بلاوجه است، لذا رد خواسته شاکی مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که مطابق ماده 106 قانون کار مصوب سال 1369، دستورالعمل ها و آیین نامه های اجریی مربوط به فصل چهارم قانون با موضوع حفاظت فنی و بهداشت کار به پیشنهاد مشترک وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی و تصویب هیأت وزیران موکول شده است، بنابراین آیین نامه معاینات سلامت شغلی مصوب وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی که بدون رعایت تشریفات مقرر در ماده 106 قانون پیش گفته تصویب شده از حدود اختیارات وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی خارج تشخیص داده شده و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری
تاریخ دادنامه: 9/11/1390 شماره دادنامه: 821 الی 833
کلاسه پرونده: 90/520، 751، 757، 758، 780، 806، 810، 811، 835، 841، 844، 862
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1ـ شرکت ایمن پایش شرق با وکالت آقای علیرضا شهیدی رضوی و خانم سورنـا زمانیان 2ـ شرکت طب کار ایمن کار حکیـم 3ـ شرکت مهندسین مشـاور بهکار 4ـ شرکت طب کار ایمن محیط 5 ـ شرکت آوان بهداشت گستر شعبه بهبهان 6 ـ شرکت سلامت گستران طب کار 7ـ شرکت آریـا پژوهان غرب 8 ـ شرکت بهکار محیط همـدان 9ـ شرکت آریا پژوه گستران 10ـ شرکت بهساز صنعت طب 11ـ شرکت تعاونی آذر سلامت حکیم 12ـ شرکت کارا طب فن .
موضوع شکایت و خواسته: ابطال آیین نامه شماره 47085ـ 21/6/1388 (آیین نامه معاینات سلامت شغلی) وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
گردش کار: شکات به موجب دادخواست های جداگانه، ابطال آیین نامه شماره 47085ـ 21/6/1388 (آیین نامه معاینات سلامت شغلی) وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده اند که:
«1ـ این شرکت به موجب اساسنامه و بر اساس آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار در زمینه طب کار فعالیت داشته است.
2ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در آیین نامه اخیرالتصویب شماره 47085ـ 21/6/1388 با تغییر دادن شرایط مؤسسان و شرکت های فعال در زمینه طب کار به نحوی مقرر کرده که شرکت موکل و سایر شرکت های مشابه که طبق شرایط مقرر در ماده 1 آیین نامه سابق تشکیل شده و فعالیت می کردند از فعالیت در زمینـه طب کار و رشتـه تخصصی ـ شغلی خود منع شده اند. در حالی که فعالیت ها و تجارت و حقوق مکتسبه قانونی شرکت های فعال در این زمینه را نادیده انگاشته و موجبات رکود کاری و توقف عملیات و فعالیت های آن شده است.
3 ـ همان گونه که استحضار دارید اثر قانون نسبت به آتیه می باشد و دستورالعمل های آیین نامه و شیوه نامه های صادر شده از ناحیه وزارتخانه ها و سازمان های دولتی ناظر به آینده است و نمی توان حقوق مکتسبه افراد را که به موجب مقررات سابق وضع شده و در حال اجرا است را از آنان سلب نماید و شرکت های فعال را در وضعیت انحلال و قطع معیشت و درآمد قانونی مشروع قرار دهد.
4 ـ با توجه به فعالیت شرکت های فعال در زمینه طب کار، تبصره 2 ذیل بند ب ماده 9 آیین نامه اخیرالتصویب و ماده 6 آن در مغایرت است چرا که در آیین نامه پزشکان عمومی مکلف به گذراندن دوره 2 ساله ..... می باشند در حالی که این شرکت ها سابقه فعالیت داشته و هر ساله هم عملکرد آن توسط وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی مورد پایش و بررسی قرار می گرفته است که تمدید چند باره مجوز فعالیت شرکت ها مؤید تجربه و عملکرد مثبت شرکت و متخصصان شاغل در آن است.
5ـ مدارک صادر شده از ناحیه وزارت بهداشت جهت حایزین شرایط موضوع ماده 1 آیین نامه سابق که منجر به صدور گواهی مسؤولیتی فنی شده نمی تواند به موجب آیین نامه جدید باطل شود بلکه برای آیندگان هر کس که بخواهد در زمینه طب کار فعالیت نماید شرایط صدور گواهی مسؤولیت فنی باید مطابق آیین نامه جدید باشد نه مسؤولین فنی گذشته که دارای امتیاز و شرایط مربوطه هستند. اقدام وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در آیین نامه جدید مثل آن است که افرادی که طبق مقررات جاریه موفق به اخذ گواهینامه رانندگی می شوند، پس از سال ها که مقررات تغییر یابد اقدام شود گواهینامه های آنان که طبق مقررات زمان خود صادر شده باطل و فاقد اعتبار است.
6ـ در صدر آیین نامه به اختیارات حاصل از ماده 54 قانونی تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اشاره شده در حالی که ماده مرقوم که مصوب سال 1380 است مربوط به وزارت راه و ترابری سابق (راه و شهرسازی فعلی) و ماده 54 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم مصوب سال 1384 مربوط به درآمدهای ناشی از فروش نشریات، کتب، نرم افزار و غیره است.
علی هذا با عنایت به مدافعات معروضه تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی و دیوان عدالت اداری در اجرای بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری و ابطال آن بخش از آیین نامه اخیرالتصویب وزارت بهداشت، درمان و آمـوزش پزشکی بـه شمـاره 47085 ـ 21/6/1388 موسوم بـه آیین نامه معاینات سلامت شغلی کـه تسری بـه گذشته داشته و موجب تضییع حقوق قانونی و مکتسبه شرکت موکل از طریق لغو آیین نامه سابق گردیده از محضر عالی مورد استدعاست.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری از سوی اداره کل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکیان ارسال شده بود به موجب لوایحی توضیح داده اند که:
«در باب مغایرت آیین نامه با مواد قانونی می باید اذعان داشت وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی این آیین نامه را مستنداً به ماده 92 قانون کار، ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده 54 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و بند 2 از ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اصلاحی سال 1375 به تصویب رسانده که آیین نامه اخیرالتصویب به شرح ذیل مغایر با هر سه قانون استنادی است بدین شرح که:
اولاً: ماده 92 قانون کار با استناد به ماده 85 همان قانون که وزارت بهداشت را جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای و تأمین بهداشت کار و کارگر و محیط کار موظف به بررسی و تدوین دستورالعمل ها کرده است، درخصوص تشکیل پرونده پزشکی برای تمامی شاغلانی می باشد که به اقتضای نوع کار در معرض بیماریهای ناشی از کار قرار دارند و در همین زمینه انجام معاینات پزشکی سالیانه و انجام آزمایش های لازم است.
لذا اقدام وزارت بهداشت در تصویب آیین نامه مصوب 1388 با توجه به متن مواد آن بیانگر اقدامات بهداشتی در جهت جلوگیری از شیوع بیماری های ناشی از کار و تشکیل پرونده مربوطه نمی باشد. ماده 85 قانون کار هم به وزارت مذکور تکلیف کرده است که جهت جلوگیری از بیماری های حرفه ای اقدام نماید.
در حالی که در هیچ کجای آیین نامه جز تعطیل کردن فعالیت شرکت موکل و ده ها شرکت مشابه دیگر که بر اساس آیین نامه سال 1379 مجوز تأسیس و فعالیت اخذ کرده اند، در جهت جلوگیری از بروز بیماری های حرفه ای مقررات و دستوراتی را وضع نکرده است. به عبارت دیگر وظیفه وزارتخانه فوق تدوین راه هایی برای پیشگیری از بروز چنین بیماری ها و در صورت بروز آن، نحوه برخورد و درمان است نه منع کردن شرکت های با سابقه و مجرب حرفه ای در این زمینه.
ثانیاً: مغایرت دیگر آیین نامه مصوب 1388 با ماده 54 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و ماده آیین نامه اجرایی آن می باشد چرا که ماده 54 قانون فوق مربوط به پرسنل وزارت سابق راه و ترابری و آیین نامه اجرایی ماده مرقوم هم مربوط است به وظایف بانک های عامل که اصولاً ارتباطی با بحث مراکز کار و بهداشت کارگر و کارگاه و غیره ندارد.
ماده 54 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم... مصوب 1384 هم مربوطه به حق نشر و فروش نشریات و کتب است.
ثالثاً: بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اصلاحی سال 1375 مربوط است به تبیین وظیفه وزارت بهداشت در باب: (تأمین بهداشت عمومی و ارتقای سطح آن از طریق اجرای برنامه های بهداشتی مخصوصاً در زمینه... بهداشت کار و شاغلان با تأکید بر اولویت مراقبت های بهداشتی اولیه...) آیا واقعاً آیین نامه مصوب سال 1388 که مستند به ماده مرقوم از قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت تصویب شده با آن همخوانی دارد؟
ارتقای سطح بهداشت عمومی از طریق اجرای برنامه های بهداشتی چه ارتباط منطقی و قانونی با حذف مؤسسات طب کار دارد؟ وزارت بهداشت به طور جدی با تخطی از وظایف خود و ایجاد منع قانونی برای فعالیت های قانونی موکل که در سال های 1388 و 1379 از همان وزارتخانه مجوز فعالیت اخذ کرده و مسؤولیت فنی متخصصان آن هم به تأیید همان وزارتخانه رسیده، موجبات عدول از وظایف قانونی خود را فراهم آورده است و آیین نامه اخیرالتصویب (1388) با قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات وزارت بهداشت در تعارض است.
رابعاً: ماده 6 آیین نامه معاینات سلامت شغلی با قانون طبابت مصوب خرداد 1290 و قانون اصـلاح خدمت خارج از مـرکز پزشکان مصـوب 4/3/1360 در مغایرتی آشکار به سر می برد چرا که نمی توان پزشکان عمومی را که صلاحیت سراسری و ملی طبابت در خاک ایران را دارند با وضع آیین نامه از انجام خدمات پزشکی منع کرد.
با توجه به مراتب درخواست ابطال مواد 9 و 8 و 6 از آیین نامه معاینات سلامت شغلی و قسمت آخر ماده 19 همان آیین نامه مصوب 1388 که آیین نامه سابق را نسبت به اجازه فعالیت مؤسسات و شرکت های طب کار لغو کرده است را با توجه به مغایرت آن با مواد قانونی فوق الذکر در بند 2 لایحه از طریق طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وفق مواد 42 و 19 قانون دیوان دارد.»
علاوه بر اینها وکلای شرکت ایمن شرق پایش به موجب لایحه ای که به شماره 5800831 ـ 2/8/1390 ثبت شده اعلام کرده اند که:
«عطف به پرونده کلاسه 9009980900042991 (شماره بایگانی 900488) تکمیلاً در مقام دفاع به استحضار عالی می رساند:
با التفات به رأی وحدت رویه شماره 306ـ 17/5/1390 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 106 قانون کار تصویب هرگونه آیین نامه در راستای مقررات حفاظت و بهداشت کار بدون اخذ نظریه تأییدی وزارت کار و امور اجتماعی باطل و بلا اثر است. لذا با توجه به رأی مارالذکر خاصه صراحت ماده 106 قانون کار با التفات به لایحه رفع نقص وارده به شماره 5800705 ـ 5/7/1390 تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را دارد.»
متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده 6 ـ پزشکان عمومی با گذراندن بازآموزی مدون طب کار و اخذ 25 امتیاز مربوط حداکثر طی 2 سال قبل بعلاوه آموزش سالیانه غیر مدون «معاینات شغلی» ابلاغی از سوی مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت، همراه با داشتن 2 سال سابقه کار مرتبط با خدمات سلامت شغلی مورد تأیید معاونت بهداشتی ـ سلامت دانشگاه ـ دانشکده مربوطه با رعایت مفاد این آیین نامه و پس از ثبت نام و اخذ مجوز قانونی مجازند به انجام معاینات سلامت شغلی بپردازند. تمدید مجوز فعالیت پزشکان عمومی مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی منوط به ارائه گواهی آموزش سالیانه غیر مدون معاینات و بازآموزی مدون طب کار دو سالانه می باشد.
ماده 8 ـ معاینات سلامت شغلی توسط متخصصین طب کار به هر کدام از حالت های زیر می تواند انجام گیرد:
الف) کلینیک طب کار که با مسؤولیت فنی متخصص طب کار وفق آیین «تأسیس کلینیک های طب کار» تأسیس گردیده اند.
تبصره 1ـ این کلینیک ها در صورتی که مجوز فعالیت در یکی از دانشگاه های مراکز استان را داشته باشند، شرایط رعایت مفاد این آیین نامه مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی برای واحدهای کاری در سطح استان می باشند.
تبصره 2ـ کلیه کلینیک های طب کار که مجوز فعالیت در یکی از دانشگاه های مرکز استان را دارند، مجازند پس از اعلام کتبی سالانه به معاونت بهداشتی ـ سلامت سایر دانشگاه ها ـ دانشکده های همان استان به کلیه واحدهای کاری بیش از 49 نفر شاغل در سطح تمام استان خدمات موضوع این آیین نامه را ارائه دهند.
ب) متخصصین طب کار دارای مطب پس از اعلام کتبی و ثبت نام در معاونت بهداشتی دانشگاه مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی در حوزه پروانه مطب خود، با رعایت مفاد این آیین نامه می باشند.
ج) متخصصین طب کار دارای پروانه مطب بدون تأسیس کلینیک طب کار یا مطب، که به عنوان پزشک شاغل در واحدهای کاری حوزه پروانه مطب خود به صورت استخدامی/ قرارداد پیمانی وفق ماده3 و رعایت مفاد این آیین نامه و با اطلاع معاونت بهداشتی دانشگاه به معاینات سلامت شغلی می پردازند.
تبصره 1ـ متخصصین موضوع بند (ج) مجازند در صورت عدم تأسیس کلینیک طب کار یا مطب سالیانه حداکثر در 5 واحد کاری واقع در حوزه پروانه مطب خود به انجام معاینات سلامت شغلی بپردازند.
تبصره 2ـ عقد قرارداد انجام آزمایش های مورد نیاز در معاینات سلامت شغلی با متخصصین طب کار موضوع ماده 8 فقط توسط کلینیک های طب کار ممکن بوده و درصورت انجام معاینات در سایر اشکال شیوه ارائه خدمت، می بایست این آزمایش ها ازطریق کلینیک های طب کار یا مستقیماً توسط آزمایشگاه های همکار معاینات سلامت شغلی دارای مجوز از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انجام گیرد.
ماده 9ـ معاینات سلامت شغلی توسط پزشکان عمومی واجد شرایط ماده 6 این آیین نامه با تأکید بر انجام معاینات در کارگاه های کوچک به هر کدام از حالت های زیر می تواند انجام گیرد:
الف ـ پزشکان عمومی دارای مطب فعال که به انجام معاینات سلامت شغلی در حوزه پروانه مطب خود، با رعایت مفاد این آیین نامه می پردازند.
ب ـ پزشکان عمومی به عنوان شاغل در واحدهای کاری به صورت استخدام/ قرارداد پیمانی که در حوزه پروانه مطب خود وفق ماده 3 و رعایت مفاد این آیین نامه، به معاینات سلامت شغلی می پردازند.
تبصره 1ـ پزشکان موضوع بند ب ماده 9 مجازند سالیانه حداکثر در 2 واحد کاری واقع در حوزه پروانه مطب خود به انجام معاینات سلامت شغلی بپردازند.
تبصره 2ـ پزشکان موضوع ماده 9 مجاز به عقد قرارداد انجام خدمات پاراکلینیک مورد نیاز در معاینات سلامت شغلی نبوده و این خدمات می بایست مستقیماً از افراد صلاحیتدار، کلینیک های طب کار یا سایر مراکز صلاحیتدار دارای مجوز از وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اخذ گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در امور حقوقی به موجب لایحه شماره 2261/107ـ 12/11/1390 توضیح داده است که:
«ادعای شاکیان به جهات زیر وارد نمی باشد:
الف) عمومات قوانین
1ـ وزارت بهداشت، در راستای انجام وظایف قانونی خود، مبنی بر تأمین بهداشت عمومی و ارتقای سطح آن، از اختیار تصویب آیین نامه و اصلاح آن برخوردار است که اگر غیر این بود، استانداردهای بهداشتی و ضوابط حاکم بر فعالیت پزشکان و مؤسسات پزشکی از بدو تأسیس وزارت بهداری تاکنون ارتقاء نمی یافت. علاوه بر این آیین نامه مـورد استناد شاکی، یعنی «آیین نامه نحوه ارائـه خدمات تـوسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار» نیز کـه بـا لغو آیین نامه های قبلی تصویب شده است (ماده 17) نمی توانست معتبر و قابل استناد توسط شاکی باشد. بنابراین تردید در اختیارات وزارت بهداشت، در تدوین آیین نامه های مربوطه بلاوجه است.
2ـ رابطه میان وزارت بهداشت، به عنوان بخشی از دولت، با دارندگان مجوز فعالیت های پزشکی از نوع ارتباطات حقوق عمومی بوده و قابل قیاس با روابط قراردادی نیست که برای طرفین حق مکتسب نسبت به مفاد قرارداد ایجاد کرده است و آنها را از هر گونه دخل و تصرف در مفاد قرارداد منع کند. به عبارت دیگر، صدور مجوز بر مبنای شرایط مقرر در آیین نامه حاکم، هر چند حق تشکیل و تداوم فعالیت برای دارنده مجوز را ایجاد می کند اما تداوم این حق، مشروط به رعایت ضوابط و شرایط مقرر در حین صدور مجوز و الزامات مقرر در قوانین یا اصلاحیه های بعدی قانون است. چنان که مستخدمان دولت نیز تابع مقررات استخدامی در زمان استخدام، همچنین اصلاحات و ضوابط مقرر در قوانینی می باشند که بعد از استخدام آنها به تصویب رسیده است. مثلاً مستخدمی که در سال 1370 استخدام شده است نمی تواند خود را از مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1382 نداند.
در بیان همین نکته بدیهی است که ماده 8 آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار مصوب 1376، مقرر می دارد: «کلیه شرکت های ارائه کننده خدمات سلامت کار موظف هستند فعالیت خود را بر اساس دستورالعمل های مـدون کـه مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تهیه و ابلاغ می نماید، ارائه نماید.»
چنان که ملاحظه می شود ماده فوق، شرکت های ارائه دهنده خدمات را ملزم به رعایت مصوباتی دانسته است که مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت در آینده نیز ابلاغ می نماید. بنا به مراتب مذکور، اشکال در اختیار وزارت بهداشت نسبت به اصلاح مقررات موجود نیز بلاوجه است.
3ـ تردیدی در این قاعده که قوانین و مقررات، به جز در موارد منصوص، عطف به ماسبق نمی گردند وجود ندارد. این قاعده در خصوص مقررات وزارت بهداشت نیز صادق است، لذا وزارت بهداشت نمی تواند شرکتی را، به جهت عدم رعایت مقررات مربوط به نحوه تأسیس و ارائه خدمت، مذکور در قانونی که پس از صدور مجوز تصویب شده است، باطل اعلام کرده است و مانع فعالیت آن شود. چنان که درخصوص مورد نیز این امر محقق نشده است. اما این امر منافاتی با قاعده «اثر فوری قانون» ندارد. حسب این قاعده مقررات به محض تصویب نسبت به موضوعات تحت شمول خود لازم الاجرا می باشند. حتی اگر این موضوعات قبل از تصویب قانون به وجود آمده باشند. بنابراین، این امر که وزارت بهداشت شرکت ها و مؤسسات بهداشتی از جمله شرکت های ارائه دهنده خدمات طب کار را ملزم به رعایت مصوبات جدید و تطبیق وضع خود با این مصوبات نماید، به معنای عطف به ماسبق شدن مقررات نبوده، بلکه لازمه اثر فوری آن است.
ب) مقررات راجع به طب کار
مقررات راجع به طب کار مشتمل بر موارد زیر می باشند:
1ـ آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار، مصوب 1376
این آیین نامه که شرایط تأسیس و نحوه ارائه خدمات شرکت مذکور را تعریف می کند، در ماده (1) به دارندگان حداقل مدرک دکتری پزشکی و دارندگان حداقل لیسانس بهـداشت حرفه ای اجازه تأسیس شرکت های ارائه دهنده خدمات سلامت کار را داده و در بنـد 1 و 3 ماده (1) لازم می دانـد که مسؤول فنی واجد یکی از شرایط زیر باشد:
الف) متخصص طب کار، دارای مدرک دکتری طب کار با 2 سال سابقه کار مرتبط
ب) پزشک عمومی که دوره بازآموزی را طی کرده و 2 سال سابقه کار مرتبط داشته است
تبصره بند 2 این ماده به شرکت اجازه می دهد که برای انجام معاینات سلامت شغلی از پزشک عمومی دارای 2 سال سابقه کار مرتبط که دوره باز آموزی را در طی دو سال اخیر دیده باشد، استفاده کند.
2ـ آیین نامه تأسیس کلینیک های طب کار، مصوب 8/5/1388
این آیین نامه شرایطی را برای تأسیس مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار تعریف می کند که متفاوت از شرایط مقرر در آیین نامه پیشین (1376) می باشد. ماده 6 این آیین نامه به اشخاص حقیقی دارای مدرک تخصصی طب کار اجازه تأسیس کلینیک طب کار داده و مقرر می دارد، درصورتی که متقاضی شخص حقوقی باشد باید یکی از مؤسسان آن دارای مدرک تخصصی طب کار بوده یا فرد واجد شرایط را معرفی نمایند. آیین نامه مذکور مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار را از فعالیت منع نمی کند تا شبهه عطف بماسبق شدن مطرح باشد، بلکه از شرکت های موجود می خواهد تا وضعیت خود را با شرایط جدید انطباق دهند یعنی فردی دارای مدرک تخصصی طب کار را، به عنوان مؤسس، معرفی نمایند.
بنا بر ماده 35 این آیین نامه: « کلیه مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار موجود به هر عنوان (مؤسسه، شرکت، مرکز، طب صنعتی، درمانگاه، واحد و...) مکلفند حداکثر ظرف مدت یک سال پس از تصویب و ابلاغ این آیین نامه، با هماهنگی دانشگاه ها وضعیت خود را با شرایط و ضوابط مندرج در این آیین نامه تطبیق بدهند».
3ـ آیین نامه معاینات سلامت شغلی، مصوب 8/5/1388
این آیین نامه که در حال حاضر ابطال آن مورد درخواست شاکی است، مکمل آیین نامه پیشین بوده و صرفاً ناظر به نحوه انجام معاینات سلامت شغلی است. آیین نامه مذکور، اصولاً در موضوع نحوه تأسیس شرکت یا کلینیک وارد نشده است.
ـ ماده 6 و 5 این آیین نامه افراد مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی را تعریف می کند که عبارتند از:
الف) متخصص طب کار، دارای دانشنامه یا گواهینامه رسمی تخصصی تأیید شده
ب) پزشک عمومی که دوره بازآموزی را طی کرده، 2 سال سابقه کار مرتبط داشته
چنان که ملاحظه می شود شرایط فوق همان شرایط مقرر در آیین نامه نحوه ارائه خدمات توسط شرکت ها و مؤسسات سلامت کار، مصوب 1376 می باشد. با این تفاوت که شرط 2 سال سابقه کار مرتبط برای متخصصان طب کار حذف شده و در بند (ب) « ارائه گواهی آموزش سالیانه غیر مدون معاینات ابلاغی از سوی مرکز سلامت محیط و کار» اضافه شده است که مورد اخیر نیز نکته ویژه ای نداشته و حسب ماده 8 آیین نامه نحوه ارائه خدمات 1376 نیز، شرکت ها ملزم به رعایت دستورالعمل های مدون مرکز سلامت محیط و کار وزارت بهداشت می باشند.
ـ ماده 7 تأکیدی بر ماده 6 و 5 مذکور می باشد.
ـ ماده 9 و 8 که باید آنها را مکمل یکدیگر دانست قالب های ارائه خدمت معاینات سلامت شغلی را تعریف می کنند که عبارتند از:
الف) کلینیک طب کار (که شرکت های تأسیس شده بر مبنای آیین نامه 1376 درصورت تطبیق شرایط با آیین نامه تأسیس کلینیک طب کار مصوب 1388 در این چارچوب قرار می گیرند)
ب) متخصصین طب کار دارای مطب
ج) متخصصین طب کار دارای پروانه مطب
د) پزشکان عمومی
ـ تبصره 2 ماده 9 این آیین نامه پزشکان موضوع ماده 9 را از عقد قرارداد انجام خدمات پاراکلینیک منع کرده است و این امر را به افراد صلاحیت دار، کلینیک های طب کار یا سایر مراکز صلاحیت دار دارای مجوز اختصاص می دهد.
نظر به مراتب مذکور، معلوم نیست که چرا شاکیان مواد 9، 8 و 6 و تبصره 2 ماده 9 را نافی حقوق مکتسب خود دانسته است. اولاً: ماده 6 تکرار مقررات مذکور در ماده (1) آیین نامه سال 1376 است، ثانیاً: ماده 9 ناظر به پزشکانی است که به طور منفرد به ارائه خدمات سلامت شغلی می پردازند و ارتباطی به شرکت شاکی که با رعایت شرایط، در چارچوب کلینیک های طب کار قرار می گیرد، ندارد. ماده 8 نه تنها شرکت های تشکیل شده تا زمان وضع آیین نامه اخیر را از ادامه فعالیت باز نداشته بلکه بر امکان فعالیت «کلینیک های طب کار» که شکل اصلاح شده شرکت های موجود است، تصریح می کند.
تبصره 2 ماده 9 نیز نه تنها کلینیک ها (شرکت های سابق) را ارائه خدمات پاراکلینیک منع نکرده است بلکه این حق را به آنها اعطا می کند.
4ـ آیین نامه تأسیس مرکز تخصصی طب کار که در تاریخ 16/6/1389 به دانشگاه ها ابلاغ شده است.
این آیین نامه اصلاحیه آیین نامه تأسیس مرکز تخصصی طب کار است و ماده 34 آن، برای بار دوم، به مؤسسات ارائه دهنده خدمات طب کار مدت یک ساله جهت تطبیق وضعیت خود با شرایط آیین نامه جدید اعطا می کند.
ج) مستندات آیین نامه معاینات شغلی
این ادعای شاکیان که آیین نامه موضوع دعوا به جهت مغایرت با مستندات مذکور در مقدمه آن، ماده 92 قانون کار، بند 2 ماده (1) قانون تشکیلات و اهداف وزارت بهداشت و ماده (1) آیین نامه اجرایی ماده 54 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، باطل می باشد، بی اساس است.
1ـ چنان که در قسمت «عمومات قوانین» بیان گردید ارتقای سطح بهداشت عمومی و بهداشت کار، به حکم بند 2 ماده 1 قانون تشکیلات و وظایف وزارت بهداشت، در زمره وظایف این وزارت است که تدوین مقررات و آیین نامه های مربوطه ابراز تحقق و اجرای این وظایف است. بنابراین بدون ذکر مستند قانونی در مقدمه آیین نامه نیز اختیار وزارت بهداشت در تدوین مقررات حاکم از جمله مقررات راجع به معاینات سلامت شغلی به قوت خود باقی است. به عبارت دیگر، آنچه در مقدمه آیین نامه به عنوان مستند قانونی ذکر می شود ضروری نبوده و ثانیاً، بر فرض حدوث اشتباه (ذکر قانونی در مقدمه که با آیین نامه بی ارتباط است) نیز خللی در اعتبار متن مربوطه ایجاد نمی کند.
2ـ حسب ادعا آیین نامه موضوع اختلاف، به جهت حذف مؤسسات طب کار، مغایر با قانون تشکیلات، وظایف و اهداف وزارت متبوع است. چنان که در قسمت پیشین بیان گردید، این آیین نامه نه منطوقاً و نه مفهوماً هیچ گونه دلالتی بر حذف مؤسسات مذکور ندارد و استنباط شاکیان ناشی از درک اشتباه از قانون است، الزام شاکیان، به تطبیق وضعیت خود با آیین نامه تأسیس مرکز تخصصی طب کار، ناشی از آیین نامه مذکور بوده که وضع آن در حدود اختیارات وزارت متبوع است و اصولاً شاکیان متعرض این آیین نامه نشده است.
3ـ ماده 92 قانون کار تشکیل پرونده پزشکی و معاینه سالیانه توسط مراکز بهداشتی ـ درمانی را لازم دانسته است.
آیین نامه معاینات سلامت شغلی نیز نحوه انجام این معاینات را بیان می کند معلوم نیست ادعای بی ربط بودن این آیین نامه با ماده 92 قانون کار بر چه اساسی استوار است؟
4ـ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و آیین نامه های آن ناظر به نحوه اخذ هزینه توسط نهادهای دولتی است که در خصوص مورد ماده 24 (و نه 54) قانون تنظیم و ماده 1 مصوبه مربوطه، حاکم بر موضوع است.
نظر به مراتب مذکور، با توجه به آن که اولاً: ابطال آیین نامه، صرفاً درصورت مغایرت با قوانین و مقررات بالاتر امکان پذیر بوده و معارضه با منافع شخصی شاکیان سبب موجهی برای ابطال آیین نامه نیست. ثانیاً: آیین نامه معاینات سلامت شغلی مصوب 1388، اصولاً در موضوع نحوه تأسیس شرکت های ارائه دهنده خدمات بهداشت کار وارد نشده و صرفاً افراد مجاز به انجام معاینات سلامت شغلی را تعریف می کند که همان شرایط مقرر در آیین نامه 1376 است، ادعای شاکیان مبنی بر مغایرت ضوابط مقرر در آیین نامه فوق با حقوق مکتسب وی و ممانعت از انجام فعالیت بلاوجه است، لذا رد خواسته شاکی مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که مطابق ماده 106 قانون کار مصوب سال 1369، دستورالعمل ها و آیین نامه های اجریی مربوط به فصل چهارم قانون با موضوع حفاظت فنی و بهداشت کار به پیشنهاد مشترک وزارت کار و امور اجتماعی [تعاون، کار و رفاه اجتماعی] و وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی و تصویب هیأت وزیران موکول شده است، بنابراین آیین نامه معاینات سلامت شغلی مصوب وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی که بدون رعایت تشریفات مقرر در ماده 106 قانون پیش گفته تصویب شده از حدود اختیارات وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی خارج تشخیص داده شده و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری
دیدگاه خودتان را ارسال کنید